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什麽是主動披露

根據《海關稽查條例》以及《稽查條例實施辦法》的有關規定，主動披露是指進出口企業、單位就(jiù)其尚未被海關發現的違反海關監管規定情事(shì)，主動如(rú)實向海關報告，并接受和配合海關處理(lǐ)。上述進出口企業、單位，主要包括從(cóng)事(shì)與進出口業務相(xiàng)關的法人(rén)或者非法人(rén)組織。關于自(zì)然人(rén)能否成爲主動披露的主體(tǐ)，相(xiàng)關法規和規章(zhāng)沒有做出具體(tǐ)規定。從(cóng)法律适用的一般性原則考慮，如(rú)果自(zì)然人(rén)主動向海關報告其違反海關監管規定的行爲，并符合相(xiàng)關條件(jiàn)的，海關也可(kě)以認定其構成主動披露。

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爲什麽建立主動披露制度

主動披露制度是海關改進優化執法方式的有益探索和實踐。與海關傳統意義上的單向性的剛性執法不同，主動披露制度屬于激勵性的執法方式。在主動披露模式下，企業不再是海關行政執法活動中被動的接受方，其可(kě)以通過自(zì)身(shēn)的主動作(zuò)爲（主動報告、主動糾錯），在一定程度上影(yǐng)響海關的執法結果（如(rú)通過主動披露争取海關減免處罰），從(cóng)而引導和激勵企業加強日(rì)常管理(lǐ)和自(zì)我檢查，形成企業自(zì)律、主動報告、及時糾錯的誠信驅動機(jī)制，促進企業守法經營，提高海關執法效能，推動構建海關與企業的協同共治格局。

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主動披露适用哪些違法行爲

根據《海關稽查條例》和《稽查條例實施辦法》的規定，主動披露主要是指進出口企業主動向海關報告其違反海關監管規定的行爲。根據《海關行政處罰實施條例》的規定，“違反海關監管規定的行爲”是指違反海關法以及其他(tā)法律、行政法規和規章(zhāng)但(dàn)不構成走私的行爲。由此可(kě)見(jiàn)，主動披露制度主要适用于并非出于當事(shì)人(rén)主觀故意而實施的違法行爲，當事(shì)人(rén)故意而爲的走私行爲被排除在外。其制度設計(jì)的主要考慮是：隻有那些因疏忽或者過失導緻違法行爲發生(shēng)且能夠自(zì)查自(zì)糾并主動報告的企業，才有資格享受減免處罰的優惠待遇；走私行爲人(rén)故意違法在前，事(shì)後報告不能視作(zuò)主動披露，更不能豁免法律責任。

雖然基于現行規定，主動披露制度僅适用于違反海關監管規定行爲，但(dàn)實踐中企業對于通過自(zì)查發現違反海關法律法規、規章(zhāng)和規範性文件(jiàn)規定的行爲，沒有必要過于拘泥該行爲究竟是走私行爲還(hái)是違規行爲。一方面企業受專業知識和能力限制恐難以對違法行爲性質做出準确判斷；另一方面業務人(rén)員(yuán)在企業并不知情的情況下實施走私行爲，是構成單位走私還(hái)是個人(rén)走私需要由海關最終認定。因此，上述情況下企業可(kě)以在第一時間按照(zhào)主動披露程序向海關報告，即使最終因海關認定構成走私行爲不能适用主動披露制度，也可(kě)以因及時糾正違法行爲、主動消除危害後果以及積極配合海關調查等，直接适用《行政處罰法》關于從(cóng)輕、減輕或者不予處罰的相(xiàng)關規定。

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主動披露制度是否僅适用于稽查處理(lǐ)

很多企業對于主動披露制度的适用範圍都(dōu)有這樣的誤解。需要說(shuō)明的是，主動披露制度雖然首先在《海關稽查條例》這部行政法規中做出規定，但(dàn)條例對于該項制度的适用範圍并未做出限制性規定和排他(tā)性安排。實踐中，主動披露制度作(zuò)爲一種激勵性的執法方式，已被應用于包括海關稽查處理(lǐ)在内的相(xiàng)關執法領域。譬如(rú)，海關總署2016年(nián)第62号“關于開展稅收征管方式改革試點的公告”規定，實施自(zì)報自(zì)繳的進出口企業主動向海關書(shū)面報告其違反海關監管規定的行爲并接受海關處理(lǐ)，經海關認定主動披露的，海關應當從(cóng)輕或者減輕處罰；2018年(nián)5月1日(rì)起施行的《海關企業信用管理(lǐ)辦法》就(jiù)主動披露所涉行政處罰是否作(zuò)爲海關認定企業信用狀況記錄問(wèn)題做出相(xiàng)關規定。其他(tā)執法領域主動披露制度的實施，參照(zhào)執行《稽查條例實施辦法》有關程序性規定。

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構成主動披露需要滿足哪些條件(jiàn)

企業主動報告行爲是否屬于主動披露，由海關最終認定。那麽需要滿足哪些條件(jiàn)，海關才會認定爲主動披露，這是企業非常關心的問(wèn)題。根據《海關稽查條例》和《稽查條例實施辦法》的規定，除前面幾個問(wèn)題中已經提到的主動披露行爲應當是違反海關監管規定行爲外，企業構成主動披露還(hái)需要滿足以下條件(jiàn)：

一是企業主動報告的違法行爲應當是海關此前并未掌握的，如(rú)果海關在企業報告前已經掌握了違法線索，企業的報告行爲至多屬于配合海關調查，不能構成主動披露。

二是在海關以明示方式通知企業啓動調查、稽查、核查、查驗（檢查）等相(xiàng)關執法程序前主動報告的，方可(kě)構成主動披露。企業收到海關上述通知後再報告的，不能排除其存在因擔心海關查發而提前報告的可(kě)能，難以認定是否是真正意義上的“主動”，故不能按照(zhào)主動披露處理(lǐ)。

三是主動報告内容屬實，不存在嚴重失實或者隐瞞其他(tā)違法行爲的情形。如(rú)實報告，是對企業主動披露的基本要求。如(rú)果報告内容嚴重失實或者隐瞞其他(tā)違法行爲，企業的真實意圖就(jiù)很有可(kě)能是爲了避重就(jiù)輕、掩人(rén)耳目，甚至幹擾海關執法辦案，不僅不能視爲主動披露，對其行爲還(hái)應當給與否定性評價。

除滿足上述條件(jiàn)外，進出口企業申請(qǐng)主動披露，還(hái)需要向海關提交賬簿、單證等相(xiàng)關材料，并對所提交材料的真實性、準确性、完整性承擔法律責任。

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主動披露是否必須以書(shū)面方式向海關報告

根據《稽查條例實施辦法》規定，進出口企業應當主動向海關書(shū)面報告其違反海關監管規定的行爲并接受海關處理(lǐ)。配合該辦法的實施，海關總署2016年(nián)第61号公告公布了包括《主動披露報告》在内的海關稽查相(xiàng)關法律文書(shū)。近期，海關總署發布的2019年(nián)第161号“關于執行主動披露涉稅違規行爲有關事(shì)項的公告”，又專門(mén)明确進出口企業向海關主動報告涉及稅款征收違規行爲，需要填制《主動披露報告表》。應該說(shuō)，由于主動披露制度可(kě)能在一定程度上豁免當事(shì)人(rén)的法律責任，在相(xiàng)關法律制度設計(jì)上對主動披露的認定和執行設置了較爲嚴格的程序性規定，其中就(jiù)包括主動披露必須采取書(shū)面方式向海關報告。這一方面體(tǐ)現了對于當事(shì)人(rén)權利義務相(xiàng)協調的法治原則，同時也是出于固定證據、固化流程、避免争議(yì)的需要。有必要說(shuō)明的是，在某些特殊情況下，如(rú)果企業确實由于客觀原因無法進行書(shū)面報告，可(kě)以在第一時間先以口頭方式向海關如(rú)實報告有關情況，在條件(jiàn)允許後再盡快(kuài)補充提供書(shū)面報告，應當視同符合相(xiàng)關程序性規定。

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主動披露是否一定不予處罰

這個問(wèn)題是廣大(dà)進出口企業對于主動披露制度最爲關注的焦點問(wèn)題，而且很多企業對此持肯定看(kàn)法，認爲隻要企業主動披露，海關就(jiù)應該不予處罰，否則就(jiù)是對企業的不公正對待。個别企業甚至錯誤認爲，企業主動披露就(jiù)是“自(zì)投羅網”。上述問(wèn)題反映出一些企業對于主動披露的制度内涵以及其與法律責任确定兩者之間的關系還(hái)缺乏正确認識。應該說(shuō)，主動披露作(zuò)爲引導和激勵企業自(zì)主發現問(wèn)題并主動糾錯、主動報告的制度，其法律效果更多地體(tǐ)現爲海關在作(zuò)出處罰決定過程中量罰的考慮因素，但(dàn)并不屬于法定的免責事(shì)由。《海關稽查條例》對于主動披露所涉違法行爲隻規定了“應當從(cóng)輕或者減輕行政處罰”；《稽查條例實施辦法》雖然對主動披露的違法行爲有“不予行政處罰”的規定，但(dàn)不予處罰的行爲必須符合“違法行爲輕微并及時糾正，沒有造成危害後果”的條件(jiàn)，而這正是《行政處罰法》第二十七條第二款所規定的不予行政處罰的情形。基于上述分(fēn)析，我們可(kě)以得(de)出以下結論：對于企業主動披露的違規行爲，海關應當從(cóng)輕、減輕處罰，但(dàn)不必然免責；隻有符合《行政處罰法》第二十七條第二款所規定情形，方可(kě)不予處罰。

對于哪些情形屬于《行政處罰法》上述規定的不予處罰情形，海關可(kě)以在其職權範圍内結合執法實踐予以明确和細化。近期，海關總署發布的2019年(nián)第161号公告就(jiù)針對主動披露的涉稅違規行爲，明确了兩種情形海關依據《行政處罰法》的規定可(kě)以不予處罰。一種是在涉稅違規行爲發生(shēng)之日(rì)起三個月内向海關主動披露，并主動消除危害後果的；另一種是在涉稅違規行爲發生(shēng)之日(rì)起三個月後向海關主動披露，漏繳、少繳稅款占應繳納稅款比例10%以下，或者漏繳、少繳稅款在人(rén)民(mín)币50萬元以下，并主動消除危害後果的。需要注意的是，上述兩種情況均要求企業“主動消除危害後果”，與《行政處罰法》所規定的不予處罰情形保持銜接。對于涉稅違規行爲，“主動消除危害後果”主要指補繳相(xiàng)關稅款，補辦有關海關手續，使涉案行爲性狀回歸到合法狀态。

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還(hái)可(kě)享受哪些優惠待遇或者鼓勵措施

海關對于主動披露企業激勵機(jī)制的覆蓋範圍，不僅局限于對其相(xiàng)關違法行爲從(cóng)輕、減輕或者不予處罰，還(hái)包括以下幾個方面：一是信用狀況記錄的特别處置。根據海關總署相(xiàng)關規定，進出口企業主動披露且被海關處以警告或者50萬元以下罰款處罰的行爲，不作(zuò)爲海關認定企業信用狀況的記錄。50萬元罰款數額基本可(kě)以涵蓋海關針對一般性質的違反海關監管規定行爲做出的罰款處罰。二是減免滞納金。《稽查條例實施辦法》規定，對主動披露并補繳稅款的進出口企業，海關可(kě)以減免滞納金。企業補繳稅款的稅負義務不能因主動披露得(de)以免除，但(dàn)因遲延履行稅負義務所産生(shēng)的帶有懲戒性質的滞納金，可(kě)以因企業主動披露予以豁免。由此可(kě)見(jiàn)，主動披露在一定程度上消除了企業因逾期履行納稅義務而産生(shēng)的負面影(yǐng)響和不利後果。

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企業主動披露是否會影(yǐng)響其信用等級

總體(tǐ)來(lái)看(kàn)，企業主動披露對其信用等級可(kě)能産生(shēng)的影(yǐng)響更多的是積極的、正向的影(yǐng)響。正如(rú)我們在上一個問(wèn)題中提到的，進出口企業主動披露且被海關處以警告或者50萬元以下罰款處罰的行爲，都(dōu)不會作(zuò)爲海關認定企業信用狀況的記錄。執法實踐中，50萬元的罰款數額基本可(kě)以涵蓋海關對一般違規行爲作(zuò)出的罰款處罰。換言之，因企業主動披露，海關對這類處罰決定在評定企業信用狀況中不予考慮，可(kě)以在很大(dà)程度上化解企業信用等級的下調風(fēng)險。但(dàn)上述積極影(yǐng)響和作(zuò)用是相(xiàng)對的、有限度的，企業主動披露與信用等級下調的風(fēng)險并不是完全“絕緣”。如(rú)果企業違規行爲的罰款數額突破了50萬元的“紅(hóng)線”，即使有主動披露情節，有關罰款決定也會納入信用記錄，對企業信用狀況以及信用等級的評定産生(shēng)負面影(yǐng)響。

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主動披露制度對于企業的根本價值是什麽

主動披露制度在幫助企業化解個案風(fēng)險、降低違規成本、消減負面影(yǐng)響等方面具有十分(fēn)明顯的作(zuò)用，但(dàn)這就(jiù)是該項制度的全部價值所在嗎(ma)？執法實踐表明，絕大(dà)多數違反海關監管規定行爲，涉案企業主觀上并無違反規定的故意，違規情事(shì)的發生(shēng)往往是由于企業内部管控機(jī)制不健全、部門(mén)銜接不順暢、合規審查不到位、員(yuán)工(gōng)能力不适應等原因造成的。歸結爲一點，就(jiù)是管理(lǐ)問(wèn)題。而主動披露制度的設計(jì)初衷和基本理(lǐ)念，就(jiù)是引導、激勵、促進企業強化自(zì)律管理(lǐ)、提升合規能力，通過健全完善與海關業務有關的各項内部管理(lǐ)制度，對其生(shēng)産經營活動加強源頭治理(lǐ)和過程管控，及時發現違規苗頭，将其化解消除于萌芽階段，逐步由“主動披露”轉變爲“無可(kě)披露”，這應該是主動披露制度對企業的根本價值所在。